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中国推进节能环保汽车产业发展的政策建议

信息来源:foioo.com  时间:2007-09-11  浏览次数:161

  能源和环境问题正在向常规能源汽车提出严峻的挑战。以混合动力、纯电动、燃料电池等为代表的新一代节能环保汽车正在全球范围内掀起一场汽车技术革命。持续增长的汽车消费、迅速增长的石油消费和日益严峻的环保压力,要求中国汽车产业必须走清洁化和节能化道路。中国制定和实施系统的节能环保汽车的激励政策,具有很强的现实意义。
  相比之下,中国政府针对新能源汽车产业发展的激励政策还不够系统和完善,扶持力度还不够大,产业链相关环节还存在一定的缺陷(如技术标准不完善、产学研结合不紧密、对新能源汽车缺乏激励措施等),需要我们尽快进行系统性的政策设计和调整,增强政策执行力,为中国先进节能环保汽车产业发展奠定坚实的制度基础。
  一、制定战略和标准,促进多种技术路线的共同发展
  建议尽快制定一个面向“十一五”乃至2020年汽车节能、环保、安全、回收再利用等中长期战略和远景目标,从国家能源战略、国家科技发展战略、国民经济与社会的可持续发展战略和国家汽车产业发展战略出发,明确发展目标、发展阶段、发展重点、政策导向等重要内容,并向全社会广泛宣传,传达政府支持和鼓励汽车节能、环保、资源再利用技术的信息。
  尽管中国已经于2005年7月1日开始实施了汽车燃油消耗的第一个强制性国家标准《乘用车燃料消耗量限值》,但是这项标准仅适用于以点燃式发动机或压燃式发动机为动力M1类车辆(9座以下载客汽车),不包括混合动力、气体燃料和醇类燃料等乘用车燃油标准和商用车燃油标准,而且《乘用车燃料消耗量限值》仅是限制性标准,不是激励性标准,也不具备按照燃油经济性对机动车进行节能等级的认证和分类功能。针对这个问题,建议国家一方面要择机出台常规汽油发动机和柴油发动机除M1类之外的乘用车和商用车的燃油经济性标准,以及混合动力、气体燃料车辆等新能源汽车的节能标准(混合动力车、气体燃料汽车等已经进入商业化阶段),另一方面要增加机动车节能性的等级标准制定、认证和分类管理工作,符合高节能标准的机动车可以赋予节能等级标识。
  未来10~20年全球汽车能源技术将是一个多种技术并存的格局,即使是常规能源技术(汽油发动机技术和柴油发动机技术)也仍然存在相当大的市场空间。对于中国而言,明智的战略选择是既要鼓励先进常规能源技术的发展(如先进柴油发动机技术),更要鼓励替代能源技术的发展,形成多种不同汽车能源技术共同发展的格局,不应片面强调某一种能源技术的优越性,而放弃其他替代能源技术发展的可能性。
  在不同替代能源技术的不同发展阶段,政策的重点可以有所不同,如在混合动力车已经进入商业化阶段的今天,政府的政策重点可以放在需求侧和供应侧管理上,通过激励性政策手段来鼓励节能环保汽车的生产和消费。而对于燃料电池技术而言,政策的重点应放在加大研发投入、整合国内技术力量进行技术攻关等方面。
  二、建立财税激励政策体系,鼓励节能环保车的大众消费
  消费者购买汽车时会根据汽车产品的全寿命周期(life-cycle)的综合费用支出,包括购买费用(车价)、车辆购置税(购车时交纳)、消费税(车辆税,依排量不同设定不同税率)、燃料费用(包括燃油税)、维修费用,以及可靠性、安全性、舒适性等诸多因素的综合分析,来决定购买何种车型。在上述综合费用支出当中,有些费用是一次性支出,由消费者在购买汽车产品时一次性支出,如购买费用和购置税等;而有些费用是随着汽车使用过程而分期支付的,如燃料费用(包括燃料税)、维修费用、养路费等,属于持续性支出。
  对于刚进入市场导入期的新能源汽车(如混合动力、气体燃料汽车)而言,由于其生产成本短期内难以大幅度下降,消费者的一次性支出很大(如一款混合动力车的生产费用要比相同配置的汽油发动机汽车要多4000~5000美元),且难以在短期内通过节油来收回投资,单纯依靠消费者自身的节能和环保意识来推广昂贵的“绿色车辆”是远远不够的,有必要借助外部力量(特别是政府在经济上的扶持)的强有力推动。对于政府而言,要改变新能源汽车与常规能源汽车的比价关系,让社会公众能够逐渐接受新能源汽车,有两个主要途径:一是增加对新能源汽车的直接资助(财政补贴或减免税收),减少消费者的一次性支出;二是增加常规能源汽车的连续性支出(如抬高燃油支出或提高排污费用)。从发达国家的经验来看,这两个方面的措施都同时存在,特别是第一种途径,即实施倾斜的财税政策是推广节能环保汽车的关键所在。为此,建议从需求侧和供应侧两个方面入手。
  第一,向消费者提供一次性购车补助。建议借鉴日美等国的经验,对于购买混合动力车、电动车等节能环保车的消费者,政府给予一次性财政补助。补助金额大体为与常规动力的原型车差价的50%左右(日本政府的财政补助金额为新能源汽车与原型车价差的50%以内,英国政府的补助金额为差价的40%~75%)。在新能源汽车的产业化初期,由于新能源汽车与常规动力车的价差较大,因而政府补助金额也应处于较高水平。建议政府将节能环保车辆的财政补助金列入财政专项基金,在燃油税开征前,财政专项基金可以从车辆税归集中支付,在开征燃油税后,可以从燃油税和车辆税归集中支付。
  第二,尽快开征燃油税(fuel tax)。开征燃油税是抬高常规能源汽车持续性支出的有力工具,也是世界各国特别是欧洲国家普遍采用的机动车税收政策。对于常规能源汽车本身而言,可依不同燃油品种设定不同的燃油税率,如欧洲许多国家汽油的燃油税率普遍高于柴油,因而消费者更愿意选择节油、动力性能更好的先进柴油发动机汽车。对于混合动力车而言,由于其存在燃油和电动双动力系统,理论上其燃油消耗量要少于常规能源汽车的燃油消耗量,因而消费者的燃油支出相对减轻。
  第三,实施差别车辆税(differentiated vehicle tax)。目前,中国根据不同车种排气量的大小设置了三档税率,其中微型轿车(汽缸容量小于1000毫升)税率为3%,普通轿车(汽缸容量大于或等于1000毫升、小于2200毫升)税率为5%,高级轿车(汽缸容量大于或等于2200毫升)税率为8%,轻型越野车(汽缸容量小于2400毫升)税率为5%。对于常规能源机动车,可以设定基于燃油效率(如百公里油耗)和污染物排放两项指标的差别车辆税,且适当拉开档次,越是燃油效率高、污染物排放低的车型,消费者享受的车辆税减税幅度越大;同时达到两项控制指标的车辆才能享受税收优惠;在燃油消耗量限值实施的第一阶段,提前达到第二阶段限值的车辆享受第二阶段税收优惠,税率的设定可以参考表6。对于混合动力车、电动汽车和气体燃料汽车等替代能源汽车的车辆税设定,可以考虑在常规能源车辆税平均税率的基础上进行一定幅度的减让(如扣除25%的车辆税)。
  第四,有条件地实施差别购置税。中国现行车辆购置税为车价的10%,为从价税,由消费者在购车是一次性支付。建议如果短期内车辆购置税不能取消,可以综合考虑燃油经济性和污染物排放指标来设定差别购置税,实行低税率政策,向节能环保车倾斜。如达到百公里油耗5升以下、欧4排放标准的5座以下的乘用车(下同)适用零税率,达到百公里油耗6升以下、欧3排放标准的乘用车适用2%税率,依此类推。一旦国家实行燃油税,建议取消此税种。
  第五,强制性数量要求。体现在强制性生产要求和强制性销售要求两个方面。在强制性生产方面,政府可以强制要求本地汽车生产厂商每年必须生产一定比例的节能环保车(如节能环保车产量占总产量的5%),且逐年递增。在强制性销售方面,可以美国经验,要求分销商每年必须销售一定比例的节能环保车。
  第六,给予节能环保汽车生产企业进行一定幅度的税收减免优惠。建议国家在加强对节能环保汽车规范认证的基础上,给予节能环保汽车生产企业以加速折旧、增值税和所得税减免(仅限于节能环保汽车的生产活动)。
  第七,加强型式认证和生产一致性管理。车型的燃油经济性和排放指标的认证需要有完善的型式认证制度和生产一致性管理制度来配合。为此,国家应加强型式认证和生产一致性管理工作,并完善退出机制,即使是通过了型式认证的车辆,一旦连续出现随机检测不合格的情况,就取消其型式认证资格,并补交一定数额的消费税和购置税减免额。
  上述一至五项政策建议侧重需求侧管理,后两项政策建议则集中在供应侧方面。
  三、加大政府资助力度,培育中国自主创新能力
  提高汽车的节能性与环保性是一项投入大、回收期长、社会公益性强的工作,况且存在不同的技术路线,单凭汽车厂商的力量是难以承担的,各国政府都从国家战略高度进行高强度投入。中国汽车产业的自主创新能力不足是一个长期以来的老大难问题,如果不能在汽车节能、环保技术上面有所突破,那么很可能形成与常规能源汽车一样的局面,即国内主要汽车生产厂商(包括合资企业)通过不断向国外跨国公司(母公司)支付高昂的技术转让费和专利费来获得并非尖端技术的技术。
  为了加快新能源汽车技术的研发进度,尽快提高中国汽车企业在节能环保技术领域的自主创新能力和产业化能力,建议如下。
  第一,国家在“十一五”乃至2020年期间将先进柴油技术、混合动力、电动汽车、燃料电池等节能环保发动机技术列入国家重大科技攻关项目,中央财政应大幅度增加基础性、竞争前研发资助,争取使资助规模每年能够有一定幅度的递增。
  第二,中央和地方政府应增加产业化资金的配套投入。为节能环保发动机项目的产业化活动提供贷款贴息、融资担保。
  第三,鼓励国内企业和科研机构积极开展与国外跨国公司和研究机构的多种渠道、多种方式的战略合作,提高消化吸收能力。
  第四,就先进节能环保发动机的某些尖端技术,国家有关部门如科技部出面组织,协调国内大型汽车制造商和科研机构,组建产学研一体化的创新联盟,确定发展目标,集中优势资源进行专项攻关,培育自主品牌和自主知识产权,国家财政给予一定资助。
  第五,鼓励国内外厂商或科研机构建立独立研发中心,国家给予土地、基础设施、税收等方面的优惠政策。允许研发中心在节能、环保、安全等方面的费用支出(研究开发、技术转让、技术咨询、技术服务、人员培训等)按比例从增值税税基中抵扣;对于试验用仪器设备等产品进口,允许减免进口税。
  四、加大政府对节能环保汽车的强制性采购,形成消费示范效应
  由于节能环保汽车在市场导入期综合成本高、消费者认知度低、市场竞争力不足等问题,除了政府给予财政税收等扶持政策之外,政府的直接采购起着举足轻重的作用。要充分发挥每年几百亿规模政府汽车采购的拉动作用,有计划地将节能环保汽车列入各级政府采购名录,加大对本国生产的节能环保汽车的采购,帮助生产企业缩短产品导入期,迅速步入成长期,发挥规模经济优势,降低生产成本,从而进一步刺激市场需求。同时,通过政府采购可以增强投资者的投资信心和消费者的消费信心,向消费者传达政府鼓励节能环保汽车的生产和消费的信息。在实际操作中,可以考虑采取强制性规定中央各部门及地方政府每一年必须在本级公车专项采购预算当中有一定比例(如20%)的新能源汽车采购,并做到每年有一定幅度的增长(如每年增加5%),否则将削减其公车采购额。
  五、组建跨行业、跨地区的节能环保汽车的产业联盟
  先进节能环保发动机技术的推广和使用是一项复杂的系统工程,需要各级政府及有关部门(如财政、税收、工商、发改、商务、科技等)、汽车生产厂商、汽车经销商、零部件厂商、行业协会、科研机构、大学、新闻媒体等有关方面的协同行动。为此,我们建议组建一个全国性、跨行业、跨地区的节能环保发动机技术的产业联盟,在政策诉求、标准制定、竞争秩序、产销衔接、研究与开发等等节能环保车研发、生产、消费等产业链各个环节上,形成利益共同体。近期内,可以考虑在混合动力车、先进柴油车等领域加强联盟成员间的合作。
  六、完善道路交通管理,为节能环保汽车提供良好的道路环境
  建议国家借鉴发达国家的经验(如洛杉矶市政府规定,凡是电油混合动力汽车都可在洛杉矶市所有4.4万个道路和商用停车场停车计时器处免费停车,以鼓励人们多使用这种环保节能型汽车,改善洛杉矶日益恶化的空气质量和缓解油价上涨),为节能环保车辆提供道路行使优先权,如允许混合动力车、电动车等新能源车在公交专用道上行驶,减收高速公路通行费,免收或减收养路费,免收停车费。对未达到标准的汽车实行交通限行措施。

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